憲法的變遷

吳志光

司法院的定位爲國家最高司法機關，但司法院本身究竟應屬具有實權的司法審判機關？或僅屬司法行政的輔助機關？似乎尚未有明確意義。1946年的政治協商會議，司法院本身應具有法院之性質，即以美國最高法院爲藍本。但現行制度，司法院之外另設最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會，司法院本身並設有大法官。以現行制度而言，司法院本身已質變爲司法行政機關，而現行司法院定位的憲政實際，則顯然形同一種憲法變遷。

憲法變遷，原本係指「憲法規範」 (Verfassungs-norm)與「憲政實際」 (Verfassungswirklichkeit)間不一致的現象。主要是因為政治與社會文化等條件的變動，使憲法規範產生新的意義，卻未更動憲法條文的存在。這是成文憲法國家再也自然不過的現象。憲法的成長，並非在制憲之後即已完成。雖然憲法一經制定，即成為固定的規範，但政治及社會經濟狀況卻時時改變，要讓這種固定性的憲法規範能適應時代潮流而維持其生命，就得透過一定的方法，而憲法變遷便是方法之一。憲法變遷所涉及的，不是原始的憲法規範本身，而是實際運作對規範内容所產生變遷。

憲法是活的
這正是「活的憲法」(living constitution)的槪念。憲法變遷是憲法成長的自然現象，憲法規範與現實運作所產生的「落差」，除可透過憲法解釋完成「變遷」外，若逾越憲法解釋的界限，則唯有以修憲解決。只是修憲依照憲法一般學說並非毫無界限，亦即憲法變遷所導致的修憲結果，有其一定的界限。否則即須另尋制憲的政治共識與全民意志，亦即新的正當性基礎。從憲法變遷的角度來觀察司法院的定位，其實是頗富意義的。憲法第77條規定司法院為國家最高司法機關。此一規定將司法院定位為國家最高司法機關。但司法院本身究竟應屬具「有實權的司法審判機關」或僅屬「司法行政的輔助機關」，仍有許多檢討之空間。在1946年(民國35年)的政治協商會議中，有關司法之地位，係以「司法院即為國家最高法院，不兼管司法行政，由大法官若干人組織之，大法官由總統提名及經監察院同意任命之，各級法官須超出於黨派以外。」換言之，在制憲原意中，司法院本 身應具有「法院」之性質。換言之，即以美國最高法院為藍本。

司法院是法院還是司法行政機關?

但現行制度，司法院之外，另設有最高法院、行政法院、公務員懲戒委員會，司法院本身並設有大法官，以會議方式，分別職司司法權之任務。以現行制度而言，司法院本身已質變為「司法行政機關」， 現行司法院定位的憲政實際，則顯然形同一種憲法變遷。

另一方面，司法院是否應「法院化」，即成為司 改革的核心問題之一，其中的關鍵即在於：司法院本身是否要審判機關化、司法行政權的歸屬、以及大法官職掌的違憲審查制度，與司法院定位改變後的關聯等。

1995年，司法院成立的司法改革委員會就司法院定位問題，於會後另設「司法院定位委員會」，提 了「多元化多軌制合併現制改良案」之結論，亦即僅就司法行政的功能及組織加以調整，大法官會議憲法法庭化，而審判體系則維持現制不變。

但1998年年7月司法院所提出之「司法改革目標及改革進度」說帖，卻已指出了「研議司法院朝審判機關化方向調整」，並提及「惟社會上論者仍有不同聲音（指對於司法院定位委員會所作結論），以為如此未符司法院審判機關化；司法院仍繼續努力，廣納不同意見，溝通歧異，為司法院審判機關化作最妥適的定位」，至此司法院定位的決策走向，再度埋下伏筆。

1999年召開的「全國司法改革會議」對於司法院的定位，達成了以「司法一元化」為終極目標的改革結論，亦即不僅將司法院審判機關化，亦將包括大法官釋憲制度在内的多元審判體系（最高法院、最高 行政法院及公務員懲戒委員會）予以「一元化」。

司法一元單軌化體系

總之，此次司法一元化的變革方向，一夕間使得許多過去基於改良現狀的討論成了明日黃花，誠可謂斧底抽薪的革命性變革。1999年司法改革會議所達成「司法一元化」結論，實際上是由所謂近程目標的「司法一元多軌」過渡到遠程目標的「司法一元單軌」。

近程目標則是在司法院内設各庭（即憲法法 庭、民、刑事及行政訴訟庭），各自行使釋憲權與審判權，以取代現行各終審法院（預計2007年底完成）；遠程目標則係於司法院置大法官13至15人， 掌理民、刑事、行政訴訟審判、公務員懲戒、憲法解釋及政黨違憲解散權。

而「司法一元化」的司法改革方向雖未明確交待司法行政權的歸屬，但2001年10月5日作成的司法院「釋字第530號」解釋，卻為此一問題補上「臨門一腳」，明確指出應如何回歸「制憲本旨」，為司法院定位的憲法變遷下了註腳：

憲法第77條規定：「司法院爲最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」 惟依現行司法院組織法規定，司法院設大法官17人，審理解釋憲法及統一解釋法令案件，並組成憲法法庭，審理政黨違憲之解散事項；至36年3月31日公布司法院組織法第4條雖規定：「司法院分設民事庭、刑事庭、行政裁判庭及公務員懲戒委員會。」未及施行，旋即於36年12月25日修正，沿襲訓政時期之司法舊制，於司法院下設最高法院、行政法院及公務員懲戒委員會。

迨69年6月29日修正司法院組織法仍規定司法院設各級法院、行政法院及公務員懲戒委員會。是司法院除大法官職掌司法解釋及政黨違憲解散之審理外，其本身僅具最高司法行政機關之地位，致使最高司法審判機關與最高司法行政機關分離。爲期符合司法院爲最高審判機關之制惠本旨，司法院組織法、法院組 織法、行政法院組織法及公務員懲戒委員會組織法，應自本解釋公布之日起2年内檢討修正，以副憲政體制。」

此一解釋並非沒有爭議，而至2003年10月5日為止，立法院並未通過相關法律（這似乎是立法院第一次未依大法官解釋「限時」完成立法），落實司法院釋字第530號解釋意旨及司法一元化的改革方向，未來的發展仍有待觀察。