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歐洲人權公約之監督機構~國際人權最強而有力的監督者

廖福特

歐洲人權公約是最早提供國際司法救濟之國際人權條約。歐洲人權公約第十一議定書於1998年11月1日生效後,既有之歐洲人權委員會及歐洲人權法院已被取消,而由一永久性歐洲人權法院取代,因而可說歐洲人權公約之監督機構的演進可分為兩個時期,茲分述之:

一、1998年11月1日以前依第十一議定書生效前之公約第二十四及二十五條規定, 歐洲人權公約體制下之請求案包含兩種,即國家對國家之請求案及人民對國家之請求案,兩者亦可稱為國家請求案及個人請求案。兩種案件均需向歐洲理事會之秘書長提出之。然而實質上歐洲理事會秘書長均又將案件交與歐洲人權委員會主席,再交至人權委員會秘書處,而公約規定案件需提交至歐洲理事會秘書長主要乃是彰顯此人權保障制度乃是在歐洲理事會體制下運作。 歐洲人權委員會秘書處對國家請求案之處理程序通常會直接轉至人權委員會審理。然而對個人請求案之處理程序則有三步驟:(1)為必要之基本溝通,(2)如申請案已有揭提意思;則設一臨時檔案,(3)如初步認定符合申請要件,則登記為正式申請案。然而因為秘書處與個人之溝通有時難與人權委員會之決定區別,所以影響個人之申請意願,而導致許多申請案望人卻步而撤回之,使秘書處成為第一道過渡關卡。 歐洲人權委員會在審理案件過程中扮演四種角色:(1)決定是否受理案件;(2)如應予受理,則調查事實,並可嘗試和解之可能性;(3)如無法和解,則撰寫報告說明有無違背人權公約之規定,並將案件移送歐洲人權法院或歐洲理事會之部長委員會(the Committee of Ministers of the Council of Europe)。茲再詳述如下。 依第十一議定書生效前之公約第二十五、第二十六及第二十七條規定,成立個人請求案之要件包括:(1)需聲稱為被害人;(2)以用盡國內救濟;(3)於六個月期限內提出;(4)需署名;(5)非已審查過之案件;(6)未向其他國際機構請求救濟;(7)需符合現今公約之規定;(8)非顯無理由;(9)非濫用權利。而所謂符合現今公約規定,則包括六種原因,(1)屬物理由(ratione materiae);即申請人所指稱之權利或自由,需為公約所保障;(2)屬地理由(ratione loci),即申請人所指控之行為需於締約國管轄權內;(3)屬人理由(ratione personae),即請求人及被指控國均需符合公約之規定;(4)屬時理由,即所指控之行為必須在公約生效後發生;(5)請求所依據之權利及自由,屬於被指控國已聲明免除或保留之條款;(6)申請案違反第十七條之規定。然而另一方面,依第二十七條規定,國家請求案則僅需符合六個月期限及已用盡國內救濟兩要件,歐洲人權委員會便可受理。 其次,依第十一議定書第二十九條規定,在個人請求案方面,即使歐洲人權委員會受理案件後,如發現有第二十七條之情形時(即上述(4)(5)(6)(7)(8)(9)諸要件),仍得以三分之二多數決駁回請求案。另外依第三十條規定,無論個人請求案或國家請求案,歐洲人權委員會得於其程序任何階段,如有(1)申請者無意繼續本案之請求;(2)案件之問題已由其他解決;(3)基於其他理由,歐洲人權委員會不適合繼續審理本案,將案件除去。但是如果有基於尊重公約所規定之人權之必要時,人權委員會應繼續審查,不得將案件除去。 在調查事實方面,人權委員會可要求雙方提出書面資料,舉行聽證程序,為實地調查,並有權要求各國提供必要之措施。而和解程序,則是由人權委員會為協調工作,使各國在國際司法機關為決定之前,有再一次更正錯誤,使人權保障先由國內救濟之機會。 案件受理後,歐洲人權委員會未將案件除去,亦無和解之情形,人權委員會應撰寫報告,此報告分為四部分:(1)事實;(2)人權委員會之決定;(3)委員之個人意見;(4)人權委員會之建議。人權委員會應將報告送達部長委員會及當事國,但此報告不得公開。另外,此報告僅為人權委員會之意見表達,對人權法院即部長委員會無拘束力。 在人權委員會將報告送達部長委員會後三個月內,人權委員會,被害人所屬之國家,對人權委員會提出請求案之國家,及被指控之國家,得將案件提交歐洲人權法院審理。法院以判決表達是否有違反歐洲人權公約之意見,而且此項判決為最終判決,各當事國受判決之拘束。其次,依第十一議定書生效前公約第五十條規定,如果歐洲人權法院判決某一國之措施全部或部份違反歐洲人權公約之義務,且其國內法僅提供部份賠償時,歐洲人權法院得於必要時判決給予受害人適當之賠償。另外須強調的是,只有當事國已接受歐洲人權法院之管轄權時,人權法院方有權審理有關此當事國之案件。而歐洲人權法院判決之履行,則委由部長委員會監督之。 另一方面如果三個月內案件未經人權委員會或相關當事國提交至歐洲人權法院,或是歐洲人權法院無管轄權,則案件由部長委員會以三分之二多數決決定是否有違反歐洲人權公約之情形。各相關當事國亦受此決定之拘束,如有違反公約情形,部長委員會並應要求各相關當事國於一定期間內為部長委員會決定中所要求之措施,並應將歐洲人權委員會之報告公布。二、1998年11月1日以後歐洲人權公約第十一議定書於1998年11月1日生效後,其並未增修歐洲人權公約所保障之權利及自由,而是改變歐洲人權公約之監督機構,即廢止歐洲人權委員會及歐洲人權法院,而另設一常設永久性之歐洲人權法院審理所有案件。另外部長委員會不再有權決定案件,而僅維持其監督判決執行之權力。附帶一提的是,歐洲人權委員會則繼續存在至1999年10月31日,以處理其已受理但未完呈報告之案件,舊有之歐洲人權法院未審理完畢之案件,則移送至新設之歐洲人權法院審理之。 新歐洲人權法院分為委員會(Committee)、分庭(Chamber)及大法庭(Grand Chamber)。國家請求案直接由七人組成之分庭審查是否應受理,並為實質判決。另一方面,個人請求案則先由一位受命法官為準備程序,然後由三位法官組成之委員會決定是否受理,不受理之決定必需由三位法官一致議決之。第十一議定書並未對受理要件為修改,國家請求案及個人請求案之受理要件均與前述相同。因而過去歐洲人權委員會對受理要件之決定及闡述或許會成為新歐洲人權法院決定是否受理之參考。 案件經受理後則移交至分庭審理,分庭應就是否應受理及實質問題兩部份均為審查,同時並可試行和解,如和解不成,則分庭應為判決,但是在分庭為判決前,如果某一案件將會影響歐洲人權公約或其議定書之解釋,或分庭之判決可能與既有之判決衝突之處,則此分庭可將案件移交大法庭,然而如果當事人某一方不同意,則不可移交。再者,如果某一已由分庭判決之案件會嚴重影響歐洲人權公約之解釋或適用,或具備一般重要性,當事人得於三個月內為上訴,並由大法庭中五位法官組成小組,決定是否將此案件送交大法庭再為審判。大法庭之判決及在未將案件上訴至大法庭時之分庭判決均為最終判決,歐洲人權法院應將其判決轉交部長委會,由其監督判決之執行。 值得一提的是,第十一議定書增加了第三人參加訴訟之制度,依公約第三十六條之規定,分庭審理中之任何案件,案件申請人所屬之國家有權提出書面評論或參加程序。其次,法院之主席為了司法行政之利益,得邀請非當事國之締約國參加程序,或任何非當事人之個人提出書評論或參加訴訟程序。 更重要的是,第十一議定書廢除了過去必需由締約國聲明接受歐洲人權法院管轄權後才可將案件送交至人權法院之規定,即各締約國有義務接受新歐洲人權法院之管轄權,於是新歐洲人權法院之管轄權及於歐洲41個國家,其判決之效力不可謂不大,從某一層面而言,歐洲人權法院正逐步邁向「歐洲憲法法院」之路。