調整檢警關係以提升警察辦案品質

顧立雄

警察紀律鬆懈，辦案品質低劣是我國刑事司法程序不能正確且有效進行的一個重大關鍵，如果不能改善，縱然在其他有關法官、檢察官制度及刑事追訴程序方面為再多改進，也會因為警察不能有效維護社會治安，導致類似「治亂世用重典」此種傳統價值觀一再昂頭，人權保障的觀念也必將始終侷限在法律圈內，成為一種高調，得不到社會普遍的認同。

要有效導正警察紀律及提高辦案品質，涉及整個檢、警制度的檢討，包括警察的養成、人事、升遷、績效考核、專業及科學辦案能力、配備的提昇、檢警關係的調整、警察職權行使法制的建立以及配合檢察制度的變革等等，相當複雜難解。限於篇幅，本文僅先就檢警關係的調整，表示一些粗淺的看法。

警察之核心職責在維護治安，控制犯罪，其因身負此項職責，在觀念及行動上，自難免會側重於維繫政治安定，不計一切發現真實，不重視犯罪嫌疑人之人權，而由於其組織結構、人事以及辦案關係，也常會被政治、行政、社會各方勢力牽制，甚至左右，無法客觀執法。在此種情況下，設計一個能對警察職權行使為有效監督的機關，自然非常重要，而檢察組織應是唯一能夠有效達成此一節制警察權力目的之機關，檢察制度的設計當然也就必須注意要使其超然於政治勢力之外，而完全以全體國民之最大利益為考量，方能有效節制警察於執法時能具有客觀性、合法性及合公益性。

我國現行各級檢察署形式上分別配置於各級法院，但卻以法務部為最高行政監督機關，且檢察總長及各級檢察署之檢察長均係由法務部部長任命，無任期之保障。此一制度，不但使得檢察總長與各級檢察長均受法務部部長任命權之節制，而唯執政黨馬首是瞻（尤其在我國係由國民黨長期一黨執政之情況下，此種情形更加明顯及嚴重），更使得法務部部長（或謂執政黨）可以透過拔擢政治立場相近或行事觀念接近者擔任檢察首長，再透過檢察一體原則箝制檢察功能，讓檢察機關不能無畏於政治考量，客觀地行使其職權，而如此也同時使得檢察機關原本具有客觀監督警察合法、有效辦案的功能大打折扣，檢察官甚至有時成為警察的附庸，完全不被警察放在眼裏。要根本改變此種情況，當然須先從檢察制度之變革著手，就此，民間司法改革基金會已提出「檢察署法」草案，針對檢察外部獨立，即檢察總長之任命，須經國會同意並有一定任期，檢察體系簡化為二級，即檢察署單純依地域設置，廢除高檢署，以及就檢察內部之檢察一體原則、檢察事務分配應透明化，檢察人事應民主化、客觀化，檢察官會議召開應常態化等提出一整套看法。不過在此之外，我們認為檢警關係的調整也相當重要。前年十二月刑事訴訟法修正，增訂第二三一條之一有關檢察官對警察移送或報告案件之立案審查權限規定，此迫使檢察官分案制度已有所改變，也使得檢察官對警察之調查進程及結果能夠有所節制，尤其在台灣高檢署發布施行「檢察官發回（交）司法警察（官）補查證據應行注意要點」以及警政署訂定「警察機關辦理檢察官發回或發交案件績效考核獎懲要點」之後，警察在畏懼檢察官一旦將卷證發回命其補足證據或發交其他警察調查，會遭到扣除偵查績效積分，其至遭受懲處的情況下，其聽從檢察官指揮之意願及態度，據聞已有相當程度的改善，此可謂朝對的方向踏出了一大步。

除此，在檢警關係的設計上，今後應該繼續努力的，是如何強化此一節制關係。在警察素質尚未普遍改善之前，我們不贊成在現階段即採行雙偵查主體制度，不過可以接受將警察之先行調查權限在警察職權行使法中進一步明文化，承認在檢察官尚未知悉犯罪嫌疑而介入進行偵查之前，警察有權逕行調查，毋庸立即報告檢察官，警察得在調查告一段落後，始將案件移送或報告檢察官，不過檢察官一旦介入，即進入偵查程序，仍由檢察官以唯一偵查主體地位負實施偵查之責任。另為強化警察應聽從檢察官指揮之規定，若警察人員無正當理由而故意不聽從檢察官之指揮或命令，檢察官應得將此情形報請所屬檢察官會議討論決議是否將該警察依其位階逕予懲戒或送請懲戒。另各檢察署不但應配置檢察事務官，協助檢察官處理偵查事務，甚且在都會地區之檢察署另應配備專屬調查人員，協助檢察官針對行政貪污等特定類型案件直接進行偵查，以免因政治勢力介入而使檢察官遭到警察掣肘。至於強制處分程序，依法治國原則，應全部採取令狀主義，即所有強制處分皆應由法院以令狀許可，始得為之，警察人員及檢察官除在急迫情況，不及報告法院時，得先暫為緊急處分外，並無任何強制處分權。

末應附帶一提者，為落實偵查不公開原則，以保全證據及維護尚在偵查中之犯罪嫌疑人之人權及名譽，檢察署及警察機關應建立發言人制度。在發言內容不得違反偵查秘密之前提下，使媒體仍有採訪之可能，但同時應嚴禁媒體隨意接觸承辦檢察官、個別警察人員，更應嚴禁警察機關動輒宣告破案並將犯罪嫌疑人放在鏡頭前供媒體任意拍照，以使全體國民及我們的下一代能夠理解法治的真正精神是在於對人性基本尊嚴的充分維護。