行政機關說了算的時代過去了！

郭怡青

民國八十八年一月十五日，立法院通過「行政程序法」，並規定本法自民國九十年一月一日起施行。這部法律最早從民國六十三年開始研究並提出第一部草案，七十九年提出第二份草案，八十四年行政院向立法院提出的草案到八十八年本法終於在立法院通過，橫跨長達四分之一個世紀的時間，可見其立法過程之坎坷。不過，這部法律究竟重要在哪裡？這部看起來並不與人民直接相關的法律，為什麼國家卻需要它呢？

行政法是規範有關行政組織、職權、任務、程序及國家和其他行政主體與人民間權利義務關係的法規，簡單地說，任何人跟行政機關打交道，大多需要用到行政法；而行政機關是跟人民最常有所接觸的國家機關，但卻遲遲未能有個法律明文規範他們的行為，這對人民權益其實是很大的傷害。像以前大法官會議曾作出相當多宣告行政機關執行法律所發布的行政命令，違反憲法保障人民權利之意旨而不應繼續適用的解釋（例如釋字第三六三號，大法官會議對於台北市政府發布的行政命令「台北市獎勵投資興建零售市場須知」中的條文宣告不予適用），就是因為行政機關發布行政命令時並沒有嚴格遵守「依法行政原則」所導致的結果。以前當行政機關的行為損害人民權益時，人民只能以訴願、行政訴訟甚至聲請大法官會議解釋的途徑尋求事後救濟，而且還常會因為沒有法源依據而救濟無門；但有了行政程序法，人民便有一個要求行政機關依法為行政行為的準則，如果認為行政機關的行為損害到自己權益時，也可以利用本法的規定先行自我檢視，對一般人的保障可謂週全了許多。而行政程序法第一條也明定了本法的立法目的：「為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序；確保依法行政之原則，以保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」

行政程序法（以下稱本法）共一百七十五條，分為八章，除了第八章附則之外，第一章總則共九十一條，匯集了所有的程序規定，例如管轄、當事人、調查事實及證據、資訊公開等相關程序之進行；其中第一節法例中並規定行政法應適用的基本原理原則，例如平等原則、比例原則等。二到七章則分別規定各種行政行為的態樣及應遵守的規範，例如行政處分，便規定有成立的要件、處分相對人陳述意見的權利及效力等，因此這幾章屬於實體規定。

雖然本法規定了程序及實體兩個部分，但基本我們仍然把它定位為程序法，而不是實體法，與一般涉及行政管制事項的法律最大的不同在於它並不具有罰則，不借用處罰的方式達到行政上的目的。不過就其內容而言，它又不是一般單純的程序規定，因為本法是為落實憲法規定的「正當法律程序」而制定的，是行政程序的最低限度規定，原則上適用於所有的行政機關及行政行為。

本法雖被學者評為「頭重腳輕」的法律（因為第一章總則在一百七十五個條文中就占了九十一條，後面七章反而只有八十四條），其中有些行政行為（如行政計畫、行政指導等）規定少到甚至只有兩、三條，使行政機關抱怨適用有困難；但是這部法律的制定將許多在以前只是理論的行政法原理原則明文化，成為行政法的根本大法，對於其施行我們仍給予高度的肯定。（作者為民間司改會工作委員、最高法院法官助理）