問題解決了嗎？～全國司改會議三周年總體檢座談會

編輯部

時間：九十一年九月十一日
地點：民間司法改革基金會會議室
主持人：陳傳岳律師民間司法改革基金會董事長
與談人：（依姓名筆畫排列）
＊李念祖律師台北律師公會理事長
林子儀教授台灣大學法律系教授
金恆煒總主筆當代雜誌總編輯‧澄社執行長‧社會觀察評論家
＊楊仁壽秘書長司法院秘書長
＊瞿海源教授中央研究院社會學研究所研究員‧台灣大學社會學系教授
＊顧立雄律師台北律師公會常務理事
記錄整理：潘麗如、林彩鎔（民間司改會志工‧台大法律系學生）

陳傳岳律師
過去，在民國八十八年七月六日至七月八日這三天舉行了我國第一次「全國司法改革會議」。在這會議裡，大家確實就所有的司法問題作一個徹底的討論，並有很多的結論。當時的主題分為三類，包含了六十五個議題，經過三天的討論，有四十六個議題有全體共識，比例相當於百分之七十；另外有六個議題是僅部分有共識，加起來五十二項是有共識。這些會議決論皆採取計名投票的方式產生，所以與會的人都有歷史的責任，將來社會自有公評。
會議之後，同年七月二十六日司法院很快的就發布了全國司法改革會議結論之具體措施及時間表，這樣的效率令人欽佩。三年多來，在大方向改革上跟人民的訴訟權有切身關係者：刑事訴訟上有「交互詰問」制度的建立及實施；民事訴訟上則有「集中審理」的根本性改善方法。
站在一個監督單位的民間司改會立場，為了解這些制度落實的情形與進行的程度，我們辦了這個座談會，邀請諸位先進對於司法改革實際的改革情況以及對於我們司法當局的期待，提供寶貴的意見。今天對談的題綱有四點：
一．全國司法改革會議後，司法改革了些什麼？
二．改革對於社會造成了什麼樣的衝擊？
三．改革遭遇了什麼樣的阻力？
四．展望未來的司法改革。
很榮幸的邀請到了六位與談人：司法院楊仁壽秘書長，是司法改革的實際操盤者，對於各種司法改革都是全心全力的參與，非常辛苦；林子儀教授，是當初全國司改會議的籌備委員之一，對於整個議題的設計以及整個會議如何來進行有很大的貢獻，也一直非常關心司法改革的進度並參與司法改革的設計，對於法學教育的改革更是全力以赴；金恆煒總主筆，是澄社的執行長、當代雜誌的總編輯、社會觀察評論家，我們可以在各大媒體中看到他的文章；李念祖律師，是台北律師公會的理事長，台北公會對於司法改革是全力以赴，在很多民間督促司法改革的項目上，都與本基金會來共同合作；顧立雄律師對於司法改革的參與跟奉獻是有目共睹，尤其在刑事訴訟制度的改革，更是全力以赴；瞿海源教授，一向重視司法改革，也參與本會的整個會務運作以及提供寶貴的意見。
以下就請他們個別發表意見：

楊仁壽秘書長
我向大家報告召開「全國司法改革會議」之後的司法改革成效。
我國包含司法院的大法官、最高法院的法官、最高行政法院的法官及公務員懲戒委員會中，相當於外國的最高法院終審法官的名額，目前有一百三十二人。但在日本只有十五位、美國九位。台灣這樣編制並不符合訴訟制度的結構，很多案件到了最高法院，受制於多庭的見解不一又發回重審，所以解決這樣的窘境應是當務之急。目前雖然還沒進入「全國司法改革會議結論之具體措施及時間表」九十二年十月一日的第一個階段，但已經用調派或其他方式慢慢降低人員數，希望在之後的第二、第三階段到達改革後預定的人數。
我們除了把組織法全部更新外，訴訟制度也須配合。這個會期我們將擬好的十三個法案送交立法院審理，預計法案通過之後，未來司法院會將大法官會議改為憲法法庭方式。而法院的組織法也會做修正，最高行政法院、最高法院及公務員懲戒委員會均併入司法院；尤其有關司法院組織法的修正更為重要。
除了組織法修正外，訴訟法也隨著配合，因為現在目前我們的訴訟制度是圓統型的，對於司法資源沒有辦法充分的利用，尤其是目前的事實審有兩審，結果一審認定的事實到二審，有時會因為當事人翻供，讓最高法院無所適從，所以一定要把整個訴訟制度修正到可以配合起來。
參考世界先進各國的訴訟制度，第一審一定要建立堅實的事實審，因為它最接近犯案或紛爭的時點，第一審如果查清楚，第二審做事後的補充就夠了，到第三審就做嚴格的最後把關即可，那麼將來的訴訟制度就可以使案件做最有效率及最妥適的處理和結案。案件要很快的確定，就一定要在第一審讓人民(訴訟當事人)有充分的信心，因此在民事的方面就要「集中審理」－即對於當事人有爭執的事實或證據，能夠密集的集中審理，以節省當事人的勞力以及時間，來提高審判的效率。
我們認為應該要把整個訴訟的程序透明化，讓彼此之間都了解對方的爭點在哪裡。像日本的判決書，事實部分就非常簡單，理由就是兩、三個爭點，就這爭點裡面原告的主張、被告的抗辯讓法院來做判斷，判決書寫得非常簡潔明瞭，一目了然。不像台灣現在的判決書，寫來寫去當事人都看不懂在寫什麼，有時弄了一二十張，老百姓看得非常辛苦，但也還不知道法院的判斷到底是如何？
我們改進的想法：首先，要有協商、簡化爭點及失權效的機制，如果說沒有不可歸責於自己的事由，就應該要適時的提出爭點，讓法院的判斷，這個爭點應該是先要公開的，不是大家把武器藏起來，等到第二審快要辯論終結時，再給對方致命的一擊。
目前法官效率是不夠的，雖說司法院組織法裡有提到司法院監督各法院，但這只是抽象的條文，沒有明文規定，所以我們就擬定了具體法律，將來對於如何監督法官，在司法院裡的行政處理就只有兩種：「嗣後注意」與「警告」，剩下的無論如何就送監察院處理；法官犯錯結果，即適任及不適任，適任可以申誡或警告，不適任就撤職，不可能有中間休職幾年之後又來當法官的這種事情發生。

李念祖律師
我必須要先說三年前的司法改革會議能有這樣的結果，不是件很容易的事情，而嚴格的審視司法改革會議結論，它其實是十年司改計劃，若現在要論其功過，其實還言之過早；從整個制度來看，司改如果一下子就能煥然一新，實非獨立的司法審判體系可以做到的事情，要從制度面、體系面、人員的換血來改，用十年來做是個合理且必要的計劃，當然令人憂心的是十年實在很長，會不會在這過程之中發生走錯了、停止了甚至是理想的喪失或改變。所以三年做一個階段性的檢討是有必要的。
我覺得有一件非常重要的事情值得檢討：是否讓司法審判有關的數據建立的更為清楚，而隨著時間的不同可以讓外界及司法當局做具體比較呢？舉例來說剛剛楊秘書長有提到最高法院法官的人數有具體的調整，雖然這只是一個數字，但我覺得這牽涉到法官體制的改變，因此是否可以建立一個數據，像是「法官的年齡層在民國八十八年時二十五歲到三十五歲有幾人」等等以此類推，來檢視隨著我們希望對法官在年齡上的調整，這個數據的變化是否朝著理想的方面進步？這樣的數據是很容易可以取得，而且可以很清楚來檢驗我們的目標：將法官的年齡調到可以提昇審判品質的實質狀態，而過去的手段是否有效？
另外，講到「當事人進行主義」，要改變整個法庭活動的型態，我一直認為此事成功的關鍵是「筆錄」，一定要做得切實完整。一般稱的上水準的司法國家，法庭筆錄一定是非常準確，幾乎達到逐字逐句紀錄的程度，那應該是個機械化的動作，不容許個人的思考在裡面，這是確保審判的公平非常重要的一個前提。講嚴重點，就是「萬事莫如筆錄急」，不管是刑事訴訟或民事訴訟，如果審判筆錄是準確的，如果法官知道他所有在庭上的表現都會被真實的呈現在筆錄中，他就不敢做一些不應該做的事，例如斥責當事人或者說一些不得體的話。
就民間角度來看，法院的改革另外一件很重要的是「時間」的問題，我非常贊成「集中審理」。但在法院的習性上，分段審判的習慣還是沒有改變，這對效能的耗損是難以估計的。我覺得這在數據中亦能記錄，做實際的調查，每一個案子從開始到結束到底平均花了多久，平均開多少庭？平均中間的間隔時間是多少？這都有助於檢討集中審理的實際效益與分段審判到底有多少差別。

金恆煒總主筆
司改對我們而言，是幾個與媒體有關係的案子，我想討論的其實是大法官五０九號解釋。五０九號解釋出來後，媒體人寫什麼報導都不可能被告，尤其對老闆最有利。我們可以看到法院用五０九號來解決媒體的言論出版問題，像是副總統控告新新聞、曾文惠控告前立委馮滬祥及謝啟大、蔣家後代控告前聯勤司令的例子，所有法官基本上都是援用五０九號來解決，但我們覺得有些問題。
五０九號解釋是解釋刑法，是不是適用於民法上？如果這樣的情況往下延伸，會發現法規的限制是非常寬鬆，寬鬆到你只要聽到認為是真實的就可以寫，且不屬於毀謗罪。
另一部分，關於法官的自由心證。一個報導的出版只跟總編輯有關係，跟他底下的記者都沒有關係，這樣是不是符合媒體的生態？可能是在審理的過程中沒有考慮到這樣的利害關係。我認為大官需重新解釋，案子若完全可以這樣毀謗除罪，全部用民事而不是刑事來解決毀謗問題，我覺得司法院也可以針對這個議題來重新調整判例，不然我覺得這樣會不會讓老闆可以胡作非為？會不會有後遺症發生？以上是我作為一個媒體人對於大法官五０九號解釋而衍生的幾個案子所做的感想。

林子儀教授
金主筆剛才對於司法院釋字第五０九號解釋，從該解釋對媒體生態的影響來觀察，蠻值得再作進一步討論的。從其所言，也可見一個法院判決或解釋，對社會可能產生重大的影響。
檢討全國司改會議後的司改成效，可以從以下三點來觀察：全國司改會議執行的實際成效？它對社會有何種正面或負面的影響？是否遇到阻礙？從楊秘書長的說明及我的觀察，可以看到司法院確實在執行全國司改會議的決議，有些進行中的改革，也確實有一些成效。翁院長等主其事者，對於司法改革的辛勞，也有目共睹，應給予肯定。不過，我同意李念祖律師的觀點，今天談改革成效，驗收成績，仍然不成熟。當前我們應注意的及應繼續觀察或監督的，仍是司法院與法務部對於全國司改會議的決議，是否認真地執行？是否遇到阻力？如何化解這些阻力？同時，我也很關心，在落實全國司改會議的決議同時，對於全國司改會議未能論及但對於司法改革又有極大關係者，應如何形成具體改革政策，應如何實踐？司法改革應是一全面性地與持續性地工作。民間司改會一直在思考這樣的問題，但政府部門是否也應該有這樣一個機制呢？
在這三年的改革中，我認為司改的最大阻力是法律人自己本身。如何能調整我們自己的心態，真正做到司法為民，是一個極大的挑戰。我們必須繼續加強呼籲法律人，發揮社會正義理念，並建立專業倫理。為健全法治社會而奮鬥，而非為自身的名利而計較。這個理想仍需要相當長的一段時間才有可能達成。
以下，我想就司法改革可以再做的事項，提出幾點建議。第一，全國司法改革會議所討論及決議的事項，因限於時間，均僅為制度的形式，如要落實，則需要許多更細緻的設計與相關措施的輔助。而這些也需要經過慎重討論，形成具體可行的制度，進而貫徹執行。因此，司法改革所要做的事，並不只限於執行三年前的全國司法改會議的具體決議，尚包括執行這些決議所需配套的措施。進而也包括一些當時忽略，但卻是健全司法制度所不能少的改革措施。這些繼續性的改革，仍待朝野法曹攜手共同努力。
第二，謹就筆錄和法官助理問題，向司法院提出建議。筆錄是審判的基礎，其記載是否詳實，影響案件的結果，也一直是實務的爭議焦點。目前司法院強調以電腦筆錄來解決這爭議。但有無可能採用速記的方式，而將筆錄的工作從書記官外包給民間的速記負責？書記官則專心協助法官處理其他審判業務。
目前法官的工作負荷沉重，如何減輕案件負擔，有許多的方法，絕非只有增加法官員額一途而已。如能善用資源，仿效及引進美國的法官助理的制度，協助法官從事案件爭點的分析與整理，並進而對相關法律問題作必要的研究，甚至草擬判決，也可減輕法官的負荷。法官助理採用約聘方式，不用納入編制，約期屆滿或不適任即可將之解職。法官助理的好處是讓畢業的法律人、甚至是取得律師資格的法律人在執業之前有這種歷練。這套制度要配合法學教育、國家考試作全盤的設計。當初，在施啟揚先生擔任司法院院長時，我即將此構想向其提出建議，他也採納了，而有了法官助理之設。不過，目前這個制度將被廢除，而另設有助理法官之制。這與法官助理是完全不同的設計。希望司法院還有機會思考法官助理之制度。
第三，法學教育關係法律人的素質，也影響司法制度的運作，因此希望新一波的司法改革，能特別重視法學教育的改革。除了學制之外，也兼及課程及教學方法。當大學法學教育要負責培養社會所需的法律專業人材時，必須結合及借重實務界的法律人。例如談到民事證據或刑事證據的蒐證、舉證責任及判斷，則我們不僅需要較為周詳的證據法，也需要加強相關的教育與訓練。不過，目前大學法律系設有證據法課程者，幾乎無有。我提出這個例子，除了想說明法學教育的改革，也是司法改革中重要的一環，但到目前我們對此並不夠重視；也想說明學界應與實務界有好的互動，應加強實務的課程，並借重實務界的經驗與專業。又例如交互詰問制度。如要能真正具體落實，大學法學教育即應有相關的課程，提供未來有志以法庭訴訟為專業者，一個初級的訓練。當然，這也必須借重實務界的經驗。
再者，由於科技日新月異及全球化的發展，社會變遷迅速，為了避免與社會脫節，法律人的在職進修教育即為重要的機制。雖然，目前司法院設有司法人員研習所，也提供出國考察、進修的機會，但仍有調整改進的空間。例如在提供一般進修機會之外，也可以司法改革的相關議題或近期內因應社會變遷而擬修正的法制為專題，遴選適當的人選，出國或在國內進修。目前各大學法律系，在研究所已設有或將籌設在職進修專班，也可提供進修管道。如何利用國內教育資源，提供法律人在職進修機會，仍需要實務界與學界共同努力。
第四，目前的司法改革，都是從制度方面著手，我們也應同時從人的方面著手。除了法學教育之外，如何建立一些優良的司法傳統，也是我們可以努力的目標。例如從法官、檢察官、律師中，選出一些足為法律人楷模的典型，例如個人的品格、敬業的精神以及對法律進步的貢獻等，給予適當的肯定或表彰，以作為我們後輩們效法學習的對象。

瞿海源教授
主席各位先進，我聽了剛剛諸位講的之後我倒是有一些感觸，提出來作為參考，尤其剛剛李律師提到的我覺得很對，將實證的數據拿出來，可以清清楚楚的檢驗到底做了多少的事項，通常這是一個好的方式。另外還有一些小小的建議，大家看中華民國政府各個單位，從行政院到司法院到哪個單位都是這種形式的檢討報告（編按：指「全國司法改革會議結論具體措施列管事項至九十一年九月執行成效」司法院書面資料，在形式上分上中下三欄，說明結論事項、具體措施的說明與目前辦理情形，這是全國各機關通用的方式），這種評估的形式，是很有問題的！你看完報告之後只覺得一片茫然不曉得發生什麼情況，比如這一本紀錄本就寫好多九十一年度六月六月與行政院會銜送立法院審議，好多項目都是這樣寫，這就有問題，怎麼會那麼多項目都是在同一天送行政院送立法院去審議？好多法案的修訂都是一起去處理嗎？所以這種形式會有一種麻煩，這是十幾年的老習慣，這樣是最難評估的。
第一，關於統計，雖說無法所有的事都量化，但實務界對於教育或司改的看法，是可以調查出來的。若有需要，就請國內的社會科學界協助幫忙，其實「計劃評估（program evaluation ）在社會科學裡，是很重要的一個領域，有很多的方式。舉例來說，我們可以建立很多的相關項目及不同的對應指標，長期建立資料來評估。
當然也可以舉辦司法滿意度調查，這相對於整個司法預算來說是一小部份，相當有效率又不會花費太多，而對象可以包含律師、法官，當然更重要的是對於那些有法庭經驗的民眾。其次，剛才提到的「筆錄」，我想這是科技可以改善的，但如何更有效的運用到法庭處理方面，是個值得討論的方向。
第二，對於全國司改會提案五之二－減輕處理案件之負擔。最近有很多法官過勞死的新聞，法官過勞這是明顯的事實。目前，「緩起訴」是個方案，但是應還可以有其他的方案，讓處理案件的負擔減輕，這樣司法的品質也會提升。
第三，在司改總體檢方面，可以再多做一點規劃，明確的將所有應調查的指標都建立起來，這樣司法改革的情況比較容易看出來，也方便大家作分析及研究，不過這終究還是要司法院的支持。

顧立雄律師
我要講幾點，有關司改走了三年到現在為止所面臨的困境。
司改會過去所談的反貪污、反干涉，這已經漸漸不是問題了。現在就是反草率的問題，司法的效率低落、品質沒辦法提昇，司法的改革就一直不算成功。對於這一部份要如何不草率、不延宕，進而得到人民的信賴，應該從三方面來做。
第一方面：制度面。過去三年來司法院花了很多心力從事制度面的擬定，包含組織法、司法院人事條例、法官法及整個訴訟法，現在這個部分差不多告一個段落。
第二方面：操作面。第一個當然是筆錄問題，而我認為這是可以逐漸克服的。現在就「落實的進度」，好像在各個法院都不同，如有的有實施交互詰問，有的沒有，這在人民的觀感非常不好。所以能夠讓這過渡期越快過去越好，也就是儘早落實合議制、民事的集中審理、刑事的交互詰問，讓全國普遍的實施。
另外，也要想辦法處理舊案、積案、纏案的問題。現在有很多案子一再發回，就人民來看，纏訟四、五年仍然沒有辦法查清楚，也就對司法完全喪失信心，這種情況一定要趕快解決，也就是一定要在高院成立專庭，實施民事集中審理、刑事交互詰問等，刑事審判並採無罪推定原則，把積案、舊案處理掉，才能儘快達到金字塔型訴訟架構這樣的目標。
而合議制的落實不只是在求比較多人的討論，從人民來看，也是比較能夠容易獲得信賴。我們可以透過人事調度的安排，在一庭之內安排三個法官，裡面總會有一個比較好吧！大家都在看案子，都當庭看到證人的陳述，雖然增加了開庭的負擔，但是我是認為長遠來看可以紓解掉很多一再上訴又發回、上訴又發回的情況，長遠來看反而是解決積案唯一的方式。
第三個方面，其實就是剛才有提到實証統計的問題，過去以來所做的統計數字態樣太少，每當外國媒體來訪問律師公會時，問到統計問題，我們沒辦法答出來，比如他問說自訴和公訴的比例是多少？或一審有請辯護人跟沒請辯護人的比例是多少？我們都是憑印象在亂答的。因為法律人只懂法律文字，對這方面的實証資料不是很瞭解，所以要跟跨科技的研究哪些是有意義的數字，然後去做大量且持續性的統計，這個也是很重要。
另外，訴訟實務的訓練太少。國家考試考上之後，在司訓所裡面的訴訟技巧訓練也很少，而律師就更少了。所以關於訴訟技巧的訓練就很不充分，比起美國來真的差很多。商周最近出一本「訴訟技巧」，是一本很好的入門書，當然還有很多其他經典的名著。其中有很多關於訴訟的基本觀念，需要實務的人跟學界結合。法學院不是只在培養學者，也必須跟在職的訓練結合。實務界需要被灌輸進步的概念，包括司法官應有人權或證據法之類的觀念。另外，如何做事實的認定、如何嚴守證據法則等都是很重要的，當然也希望司法院負責來跟學界做結合。
最後一點，律師制度的改革也很重要，但這很需要外人來擔任推動的力量。律師無論在專業面、業務面、倫理面等都需要提升，也都是律師改革的重點，而政府也應該要積極參與主導，這算是可以督促我們進行律師制度改革的一股外力。

林子儀教授
剛剛講到筆錄、數位錄音，我想呼籲：這不只是辯論庭的問題，「調查庭」的筆錄一樣有改進的必要，畢竟審判筆錄已是下游，真正的關鍵是調查的筆錄，亦即警察的筆錄。雖說此非司法院之事，然若前因已種，到後面可以做的事情就很有限。
另外有個構想來自於刑訴法第四十九條(辯護人攜同速記之許可)，這條文跟剛講的筆錄發包民營化有點類似。筆錄這機械性的事其實是可以由民間來做的。國外有很多國家就是由民間專門機構從事，而文書電子化這事情若配合修法，對司法品質應會有很大的提升。
再者，民國九十年法院發的「法院辦理刑事訴訟案件應注意事項」有了大幅的改進，其中第一百０二項，特別將超越合理懷疑的證據法則寫進去，我覺得這是個里程碑似的重要改革。然而，無論法官或律師，似乎還沒有很多人注意到，至少我還沒看到很多文章討論。我意思是說，不能只有規則改，教育也必須一起配合，這對於實務是很重要的。
另外，關於律師的改革。現在律師考試感覺不是真正在找適合擔任律師者的適當考試方式；相同的，法官跟檢察官也會有類似的問題。但由於考試會影響教學，因此，考試的這個端點是非常重要的。
在西方，律師考試過程中，律師公會是參與其中的，美國就是律師公會在主持考試。當然這方面的問題很多，會有各部單位本位的問題，但無論如何，這端點是一定要改的。當然要把這個考試全部丟掉不是一兩天的事情，但是考試品質的提升，我想是可以做到的，畢竟人的調整，是要從源頭做起。