「公民」與「公僕」之間—日本國家公務員的政治自由

魏培軒

在自由民主的國家中，一位普通的市民將印有自己支持理念的文宣傳單發送到附近住家的信箱中，如果只是這樣，那絕對不會受到政府的任何處罰。但是，假使這位普通市民具有國家公務員身分的話，事情就截然不同。其公務員職位或是擔任何種具體職務都在所不問，甚至是否利用假日、是不是在值勤地以外場所進行，均無須考慮，只要他發送政治性的文宣傳單，依法就會遭到逮捕、起訴甚至接受刑罰的制裁。這樣的處置，當真是具備民主自由體制國家中所得以容許的？
開始嚴格控管公務員政治自由的《國家公務員法》，其立法背景必須追溯至戰後美軍佔領期間。以嚴格刑事制裁來壓迫公務人員政治自由之規定，最早在《國家公務員法》制定之初並不存在，而是在1948年基於麥克阿瑟信函所進行的《國家公務員法》修正中才被正式列入。盟軍駐日總司令部對於當時公部門勞動工會所為反政府的政治活動蓬勃發展感到憂懼，因此唆使日本政府進行修法以因應此一事態，而國會在如此情形下事實上並沒有公正獨立審議本項規定的空間。換言之，此項規定是由於當時美軍佔領政策的轉向，而由盟軍駐日總司令部對日本政府施加壓力下的產物。《國家公務員法》的新增規定對於國家公務員的政治活動課予限制及刑罰，但同時將何種行為屬於在禁止之列的政治活動，則一切委諸人事院以行政命令定之，對違反人事院規則中所列舉之行為者一律課處刑罰。從立法事實與背景來看，彈壓公務員政治自由的本項規定，不僅嚴重牴觸日本《憲法》第21條所明文規定的言論自由外，本來應該由法律所規定的罰則完全委諸人事院訂立命令為之，也違反日本《憲法》第31條所要求的正當法律程序，此外對於公務員人權所施加的限制並非由法律，而是全盤交由人事院規則來決定，此種空白委任的做法也違反日本《憲法》第41條國會作為國家唯一立法機關的意旨。如此具有多重違憲疑義的問題規定，卻在佔領期間被制定後一直沿用至今，甚至得到最高法院的合憲判決背書。
日本國家公務員究竟在政治自由上受到什麼樣的嚴格控制呢？只要一窺《國家公務員法》的條文規定以及《人事院規則》所羅列禁止事項與罰則，即可了解其中要求公務人員的政治潔癖。現行《國家公務員法》第102條第1項規定：「公職人員不得為政黨或出於政治性目的求取或收受現金及其他利益，無論以何種手段方式，不得與該些行為產生關聯，除選舉權之行使外，亦不得進行人事院規則所定各種政治性行為。」同法第110條1項第19款明定，違反該規定者處以3年以下有期徒刑或100萬日圓以下罰金。而受到授權立法的《人事院規則》14-7第5項規定八種「政治性目的」，第6項則規定有17種「政治行為」受到嚴格禁止。這8種政治性目的涵蓋範圍極度廣泛，除了於公職人員選舉中支持或反對特定候選人、支持或反對特定政黨或其他政治性團體、幫助或制止相關的政治連署行為以外，甚至連支持或反對特定內閣、意圖影響政治走向而主張或反對特定政策、妨害國家與公機關所決定政策之實施等，都被列入受到禁止的政治性目的之列。而17種政治行為更是囊括所有可預想的表達政治言論之行為，例如包括計畫組織政黨與其他政治性團體或成為該幹部成員之行為，勸誘他人加入或不加入政治性團體之行為，幫助發行、編輯或發送政治性團體會報之行為，公職選舉中勸使他人投票或不投票之行為，計畫連署活動或積極參與之行為，計畫組織或幫助示威活動之行為，於集會活動中以擴音器表達自身政治意見之行為，於國有設施中揭示文書或圖片之行為，發行、傳閱、揭示與發送連署、文書或圖片之行為，製作或發送表示政治上意見主張或政治性團體用之旗幟與臂章等行為、在勤務時間內穿戴或展現其前述之旗幟或臂章之行為等，禁止事項所列舉之行為可說是無所不包。除此之外，該規則第4項更規定，這些對於政治行為的禁止與限制，即便是公務人員於勤務時間外所為，也同等適用；換言之，國家公務員就算在勤務時間以外以市民的身分進行以上行為，也無法免除刑罰制裁。
對於如此極具違憲爭議的條文規定，於1974年最高法院卻做出影響深遠的合憲判決（猿払事件判決）。該判決中最高法院首先提出對於公務員政治自由限制的合憲基本立場，其認為確保行政中立性運作以及維持國民信賴，屬於《憲法》而來之要求，因此對於有損公務員政治中立性之虞的政治行為加以禁制，在合理且必要的限度內仍為《憲法》所容許。最高法院於該案件中提出判斷合理性是否存在之標準，亦即必須審視：一、禁止之目的；二、目的與受到禁止之政治行為之間的關聯性；三、因禁止所獲得利益與失去利益之間的均衡。
最高法院繼續說明，倘若放任公務員自由為任何政治行為表態的話，將損及公務員的政治中立性，而其職務遂行與行政機關的公務運作也將招致黨派的偏頗，危害國民對於行政中立運作的信賴程度。公務員出現上述偏頗時，政治黨派反倒容易不當介入行政，不僅行政中立性運作遭到扭曲的可能性大幅提升，此種傾向擴大的話，將會在行政組織內部引起嚴重的政治對立，阻礙行政效率且安定之運作，甚至造成國家政策執行上的重大障礙，從而對於公務人員政治自由加以限制之目的，自有其正當性。而為了防範上述弊害，對於有損公務員政治中立性之虞的政治行為加以禁制，與禁止目的之間存在合理關聯性，即便該禁止毫不區分公務員的職務類型、職務權限、職務時間內或外、是否利用國有設施等，或者是沒有將行為限定為直接或具體損害行政中立性運作者，均不失其合理關聯性。
1974年猿払事件判決一出，即遭到學界嚴重抨擊，姑且不論對於《憲法》上應給予最高度保障的言論自由進行限制，竟然僅具備如此寬鬆認定的合理關聯性已足，在手段上甚至無須要求必要性或最小侵害程度，從此點而言最高法院的論述在《憲法》學理上就已經是難以接受。更且，猿払事件判決更顯露出最高法院對於公務人員應有樣貌的設定，而此點正是法院在理解公務員人權上最大的問題所在。亦即，最高法院否定將公務員定位為近代公民中的一員，拒絕公務員享有與其他國民相同的公民權利，甚至可說是否認公務員得以抱持政治意見，對於公務員這樣的社會角色要求其必須作為政治領域上的無色存在，不得有任何的政治立場。
猿払事件判決後三十餘年，該項禁止國家公務員政治行為之合憲性，實務上未再受到任何挑戰，換言之，此種嚴重箝制公務員政治自由的體制仍有效運作，封鎖所有公務員表達政治意見的可能性。另一方面，在猿払事件判決以後，也未曾出現檢察官依《國家公務員法》該條規定起訴公務員之案件，直至去年受到眾所矚目的「堀越事件」及「世田谷事件」。
2003年10月間，當時東京都目黑區社會保險事務所職員，利用假日在住家附近的公寓大樓發送日本共產黨文宣，從而遭到起訴的「堀越事件」，以及2005年9月，當時擔任厚生勞動省課長補佐職位者，同樣利用假日於世田谷區的警視廳職員宿舍中發放日本共產黨文宣，也受到起訴的「世田谷事件」，兩事件其實都是公安警察（負責國家安全及情報事務的警察部門）主導佈線的取締行動。特別是在堀越事件中，於被告正式逮捕前，公安警察多次尾隨跟監，秘密拍攝被告的私生活行程，積極搜查被告的一切資訊。在數十年後公安警察如此不尋常地展開佈線偵查，從時空背景來看事實上並不單純。於兩事件發生並逮捕幾乎同時間內，也出現許多針對一般市民發送政治性文宣加以刑事處罰的爭議案件，包含這兩次事件在內，都是與言論自由緊密關聯的刑事案件，可說是政府配合對伊拉克派遣自衛隊，以及要求修正《憲法》第9條聲浪之高漲所為，因此這些案件絕非偶然出現。
相較於世田谷事件到二審為止，法院延續過去嚴格限制公務員政治自由的猿払事件判決，一路判決該判告有罪，堀越事件在二審東京高等法院卻出現驚人的無罪逆轉。兩起案件最終都上訴至最高法院，由第二小法庭負責審理。依照《法院組織法》規定，若要變更最高法院判例，則必須由最高法院大法庭為之，然而第二小法庭卻未提交至大法庭審理；另一方面，倘若要推翻原審判決，則必須要進行言詞辯論不可，但第二小法庭也不舉行言詞辯論。那麼在不變更猿払事件判決論理的情形之下，要如何維持原審判決，特別是堀越事件二審所受到的無罪判決，此一罕見狀況引起實務界與學界的高度關心。2012年12月7日，第二小法庭果真維持二審原判，世田谷事件被告有罪定讞，而堀越事件被告依舊維持無罪。然而最高法院第二小法庭究竟是如何自圓其說，在不違背猿払事件判決下讓公務員得以行使一定政治自由呢？
本次判決首先仍舊肯認猿払事件判決中對於公務員政治自由加以限制之合憲性前提，換言之，《國家公務員法》的相關規定仍然無違《憲法》的言論自由規定。基於如此的大前提脈絡下，最高法院繼續說明堀越事件當事人為何可免於制裁。該判決認為，所謂公務員所被禁止的政治行為，係指該行為有損及公務員職務遂行的政治中立性之虞，該行為並非觀念上，而是現實上有可能造成危害的行為，換言之必須針對各種行為進行實質認定判斷，而《國家公務員法》則將該些行為類型的具體劃定交由人事院為之。相較於過去的適用情形，本次判決中最高法院強調並非只是形式上該當人事院所列行為類型即可，而是必須實質判斷究竟是否具有危害政治中立性之可能性，並藉此回應長期以來學界對於該些相關限制規定極不明確且過度廣泛的批評。至於要如何進行各種行為危害程度的實質認定，最高法院於判決理由中提到，認定上須參酌當事人的公務員地位，其職務內容及權限，該行為的性質、樣態、目的與內容等具體事實來進行整體性判斷。結論上，最高法院認為堀越事件被告並不具備危害政治中立性的可能性，從而維持二審無罪判決定讞，然而世田谷事件被告由於在公務體系中具備管理權限，有造成公務運作上偏頗之較高可能性，因此認定其無法脫離《國家公務員法》之制裁，依舊被判決有罪確定。
在長期以來嚴格監控公務員政治行為，且一度獲得最高法院強力背書護航的《國家公務員法》制下，堀越事件被告成為首度逃離刑事制裁的公務人員，因而受到學界及社會大眾之極大矚目。雖然在本次判決當中，最高法院仍舊強調過去猿払事件判決的正當性基礎，因此強力否認此次判決是要推翻過去最高法院的合憲認定，絕非最高法院的判例變更，《國家公務員法》的相關規定仍然無違《憲法》要求，而僅僅是針對不同的基礎事實，藉由更為詳盡且合理的限定解釋（並非合憲性解釋），做出妥適的無罪認定。換言之，針對本次事件，最高法院在保守與消極的判例背景之下，試圖於避免直接宣告相關法條違憲的狀況中，努力拓寬更為有利公務員政治自由的人權空間，因此從這樣的角度來看，可說是一次相對進步的判決結果。然而在如此最高法院一面極力強調與過去判例的連續性，另一方面卻又想要盡量弱化公務人員政治自由箝制的困境之下，在說理上仍然存在許多問題。首先，從《國家公務員法》的規定來看，此種刑法上被定位為抽象危險犯的規範，在本次判決中最高法院將其解釋為具體危險犯，最高法院是否能夠如此無視原先立法者之本意，逕自如此普通地「限定解釋」，甚至連合憲限定解釋都不是，實際上仍有不少疑義。此外，從《憲法》學理的角度來看，最高法院所提出的實質性認定標準還是相當不明確，何種行為將會該當國家公務員的刑罰範圍，何種行為可以免於刑事制裁，事實上可說相當模糊。就《憲法》上極為重要卻又異常脆弱的言論自由而言，在此種近乎浮動且恣意的判斷基準之下，不難預想公務人員仍舊會造成寒蟬效應，其政治言論自由依然受到實質上的壓迫，政治行為空間呈現萎縮性發展。
在日本最高法院沒有勇氣宣告違憲，或者劃定明確處罰與否界線的消極狀況下，要想像有多數公務人員願意賭上自己人生以身試法，讓法院逐步藉由個案審判明確化實質判斷標準，幾乎可以說是不可能。除了在持續戴著政治貞潔的公僕面具或成為有罪前科的公民之間，在現實上日本國家公務員其實沒有第三條路可選。因此，就算看到堀越事件的無罪判決，日本國家公務員也不會忘記世田谷事件的有罪結果，他們唯一能做的，也就只剩下「閉嘴」！