不要再說法院是國民黨開的—辦理律師轉任法官班課程有感

蔡烱燉

「不要再說法院是什麼黨開的！」這是臺北地方法院102年度全字第413、414號，王金平就其被國民黨撤銷黨員身分，聲請定暫時狀態（即在本案訴訟終結前暫時保留其黨員身分）的假處分事件（註一），中國國民黨代理人陳明律師，在9月13日下午得知該假處分聲請經法院裁定准許後，接受媒體訪問時，所發表的感言（註二）；有的媒體逕將其中的「什麼黨」改成「國民黨」，即為「不要再說法院是國民黨開的！」他之所以這麼說，是由於反對黨或媒體常以「法院是國民黨開的！」這句話，來批判法院某些判決的公正性。
「法院是國民黨開的！」這句話，源自民國84年7月間時任國民黨中央黨部秘書長許水德一句安撫黨內涉及賄選人士的話：「法院也是執政黨的！」（註三）延伸而來。惟筆者於72年間開始擔任法官，並未發現法院內部有明顯的黨部組織或活動，也甚少聽聞有人試圖以「黨派」關係，影響裁判。依本人經驗，所謂「法院也是執政黨的」，應是誇大其詞，破壞司法中立形象，也是對謹守本分的法官的一大侮辱。無怪乎，許水德該話一出，即遭部分法官群體反彈（註四）。然而在施啟揚於83年間出任司法院院長之前，司法院院長乙職幾由（國民黨）黨國元老或重量級人士出掌，要屬不爭之事實，例如施啟揚本人在出任院長之前，即曾擔任多項重要黨職，施院長之前的林洋港院長，更曾擔任國民黨副主席，再之前的黃少谷院長，則為當時政壇人士及知識份子所熟知的黨國元老。在施啟揚之前的院長並未限制法官參加政黨活動，是以在此等司法院院長掌理期間，關於司法院的重要職務或法院院長，自然會遴選具有黨員身分的人來擔任，應屬合理推論。而在當時，主事者又以「類行政機關」的心態，來管理法院人員（包括法官），不論許水德當時說：「法院也是執政黨的！」的動機如何，其發言內容的外觀，即法院裁判可能受到執政黨的干預，依吾人所見，許水德當時所言，固然與事實有所出入，但由歷史的軌跡來看，確隱含了國民黨在過去對於司法所潛藏的影響力。
有關法官宜否加入政黨，在我國法制上有一些轉折。1935（民24）年實施的《法院組織法》的前身，即清末所頒布（民初沿用之）《法院編制法》（註五）第121條第2款原規定，推事（即法官）及檢察官在職中不得為政黨員、政社員及中央議會或地方議會之議員。民初的司法部於1912（民元）年12月間且曾以訓令第16號令京外司法官不得參加政黨，其函文表示：「法官入政黨，先進各國大多引為深戒，誠以職在平亭，獨立行其職務，深維當官而行之義重，以執法不撓之權，若復號稱為黨人，奔走於黨事微論，紛心旁騖，無益於政治，抑恐遇事瞻顧，有損於公平。黨見橫亙，百弊叢之，非所以重司法也。查法院編制法第一百二十一條，推事及檢察官在職中不得為政黨員、政社員及中央議會或地方議會之議員。條文深切著明，規定至為嚴密，乃者京外政黨林立，頗有現充法官，置身黨籍者，現在國會召集，為期不遠，非僅勉符約法定限，遂謂責任已完。本大總統迭次諄諄告誡之苦心，尚望我國民三復致意，此日之重選舉，將來之共濟艱難，國利民福之前途，實深倚賴焉。特此布告。」（註六）由是可知，在清末民初為了貫徹司法獨立的宗旨，乃以法律明文禁止法官加入政黨。
然而國民政府於1925（民14）年間或為貫徹「以黨治國」的基本主張，於1925（民14）年11月28日修正了《法院編制法》第121條規定，將本條第2款之「為政黨員、政社員及」等字刪除，自此，解除了法官及檢察官加入政黨之限制（註七）。其刪除的原因，當係為大量吸收法官為黨員而為。此由國民政府北伐勝利，奠都南京，司法院於1928（民17）年成立，王寵惠為首任院長，提出多項改良司法之方針與計劃，其中一項即為「法官黨化」，即可見其端倪（註八）。國民政府於1928（民17）年8月14日公布《政軍警各機關工作人員研究黨義暫行條例》，以期該等人員對國民黨黨義做有系統的研究，而澈底明瞭，司法院及最高法院並分別依該條例，於次年1月間公布《國民政府司法院職員研究黨義細則》及《國民政府最高法院黨義研究會暫行規則》（註九），王寵惠當時並認為：「以黨治國，無所不賅，法官職司審判，尤有密切之關係。……為法官者，對於黨義，苟無明澈之體驗，堅固之信仰，恐不能得適當之裁判。」為實現此項計劃，他提出三種辦法：「一、網羅黨員中之法政畢業人員，使之注意於司法行政及審判實務，以備任為法院重要職務，俾得領導僚屬，推行黨治；二、訓練法政畢業人員，特別注意於黨義，務期嫻熟，以備任用；三、全國法院，一律遵照中央通令，實行研究黨義，使現任法官，悉受黨義之陶鎔，以收黨化之速效。」（註十）再前最高法院院長林翔於1930（民19）年間在所撰《最高法院一年來的回顧與未來努力的標準》中也曾表示：「…今後努力之標準，仍當一以總理遺教為鵠。每週督率所屬，實行研究黨義，期進法官以黨化。…」（註十一）。而1935（民24）年之後所實施的《法院組織法》，也沒有限制法官加入政黨或從事政治活動的規定。依國民黨所保存資料，1938（民27）年4月21日國民黨第5屆中央常務委員會第74次會議通過《中央黨務工作人員從事司法工作甄審辦法大綱》，第1條即開宗明義指出：「中央執行委員會為使中央黨務工作人員實際從事司法工作，擔任各地檢察官任務，特舉行甄審。凡中央黨務工作同志從事調查工作5年以上卓著勞績者，均得應甄審（第3條）。甄審及格後由司法院先交法官訓練所訓練，於畢業後交司法行政部以檢察官任用（第5條）」（註十二）。當時的司法院院長居正曾撰文為「司法黨化」制度辯護：「在『以黨治國』一個大原則統治的國家，『司法黨化』應該視作『家常便飯』。在那裏，一切政治制度都應該黨化。特別是在訓政時期，新社會思想尚待扶植，而舊思想卻反動堪虞，如果不把一切政治制度都黨化了，便無異自己解除武裝任敵人襲擊。何況司法是國家生存之保障，社會秩序之前衛，如果不把它黨化了，換言之，如果尚容許舊會意識偷藏潛伏於自己的司法系統當中，那就無異容許敵方遣派的奸細參加自己衛隊的營幕裹。這是何等一個自殺政策！」（註十三）又表示：「法院檢察官係代表國家行使監督之權，在此抗戰期間，對於偵查間牒，搜捕奸細，以及防治一切危害國家之行為，尤賴檢察官之克盡職責，亟應甄選人才，嚴格訓練，以發揮檢察官之效能。…訓練綱領，注重於（一）補充其法律學識與司法實務及偵查技術，養成為特殊技能之檢察官，（二）發揮其致力黨務工作之本能，循率司法程序，從事檢察實務，以增進黨治下檢察制度之效率。」（註十四）另，依司法院1939（民28）年1月13日公字第23號函所記載之「中央黨務工作人員從事司法工作甄審及格名冊」，甲乙兩種人員即有131位（註十五）。由此可見，國民黨在大陸主政時期，的確努力落實「黨化司法」政策。國民政府播遷來台之後，國民黨在台灣威權時期，廣泛吸收青年加入政黨，是以在此之前通過法官考試、取得法官資格，而具有國民黨黨員身分者比比皆是。
1947（民36）年1月1日所公布的《憲法》第80條規定：「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」的緣由，據曾任政治協商會議秘書長、制憲國民大會副秘書長的雷震表示：
國民黨實行一黨專政後，為了肅清反對國民黨或和國民黨政見不同的人，曾在南京設立「中央法官訓練所」，在地方上設立分所，用以灌輸國民黨的主義，俾將來畢業後做法官時可執行國民黨的統治政策，以達成國民黨長期永久專政的目的，使反對或批評國民黨的人都不能生存。因此國民黨以外的人，經常痛斥國民黨的「黨化司法」的政策，因而要求司法獨立、不做任何黨派的工具，故特在修憲原則上標出「各級法官須超出於黨派以外」，要將來制憲時，在中華民國的憲法加上這麼一句，儘管世界上民主國家的憲法是沒有這一條的。外國的憲法，只說「法官依據法律，獨立審判」，未有法官須超出於黨派關係以外的限制，這是因為民主世界各國從未黨化司法（註十六）。
今日台灣坊間出版的憲法學一類的書籍，對於「法官須超出於黨派以外」這個規定，雖未探本溯源，研究政協憲草何以在法官依據法律獨立審判，還要加上這個法無示例的大帽子，但所有憲法學者，包括國民黨人的著書在內，一致說出在政黨政治之下，司法官不能做政治活動，法官須以超然的態度，超出黨派關係之外，依據法律，獨立審判，以免司法審判受到政治鬥爭的影響，而喪失其公正的立場。因為認為司法官不應與政黨發生關係，尤其不應參加政黨的會議，和作政黨的活動（註十七）。
…今天只有一些實行一黨專政的國家，才用黨化司法的手法，來打擊反對政府和批評政府的人，尤其迫害在野黨，用以維持自己的政權。是故青年黨和國社黨──民社黨均極力主張加上這頂帽子。其他黨派，包括共產黨在內，當然是十分贊成的，因為他們都是吃了國民黨黨化司法的大虧，而對黨化司法痛恨之至（註十八）。
司法院前院長施啟揚深知法院應超然中立的重要性，於1994（民83）年就職之初即公開宣示辭去國民黨中常委職務，雖然他並不具有法官身分，但以最高司法機關首長的地位，明白宣示與黨派作出切割，對法官而言，的確具有指標性意義。而且他在就任第2年，司法院即於1995（民84）年8月22日訂頒《法官守則》，要求：「（第5條）法官不得參加任何政黨或其他政治團體之活動。」希望導正人民對法官涉足政治的不良印象，然此一抽象規範，並未能完全遏止少數法官參與政治活動的行為。司法院為維護法官超然的地位與貫徹法官獨立審判的精神，還在1999（民88）年間，函令「法官於任職期間不得參加任何政黨或其他政治團體的活動」，其理由：「一、據部分中央民意代表反應，有少數在職法官登記參加政黨公職候選人黨內初選活動，有違法官超然之地位及審判獨立之精神。二、依憲法第八十條規定，法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判；法官守則第五條亦規定，法官不得參加任何政黨或其他政治團體之活動。故法官應本於良知，超然獨立、公正篤實的執行審判職務，如廣泛參加政黨活動，例如法官為政治組織或候選人助選、積極參與選舉造勢活動、自行參選（包括參加政黨初選或政黨提名活動）等，均易招致外界質疑而影響司法威信，不得為之。」（註十九）並對於違反《法官守則》的法官施以行政懲處，自此，法官參與政治活動的情況，始降低許多，如今擔任法官後再涉足政治者，已極為罕見。
《法官法》第15條規定：「（第1項）法官於任職期間不得參加政黨、政治團體及其活動，任職前已參加政黨、政治團體者，應退出之。（第2項）法官參與各項公職人員選舉，應於各該公職人員任期屆滿一年以前，或參與重行選舉、補選及總統解散立法院後辦理之立法委員選舉，應於辦理登記前，辭去其職務或依法退休、資遣。（第3項）法官違反前項規定者，不得登記為公職人員選舉之候選人。」其第1項之立法理由在於：「為使法官獨立審判，不受政黨因素影響，增進人民對司法之信賴」，第2、3項之立法理由在於：「法官若有意參加公職人員選舉，不免因經營選舉相關事務或活動，而無心於工作，致積壓、延宕承辦案件，影響訴訟當事人權益及司法信譽。」不過關於第1項之立法，原始構想並非如此，其立法經緯，值得一提：
1. 司法院司法制度研究修正委員會1991（民80）年2月審定之「法官法草案初稿」第4條（註二十）：「法官依據法律獨立審判，不受任何干涉。其加入政黨者，不得於任職期間參加黨務活動。」
2. 司法院司法行政廳1996（民85）年6月1日之「試擬法官法草案初稿」第6條（註二十一）：「法官於任職期間不得參加任何政黨活動。法官參與各項公職人員競選活動時，應於選舉前六個月辭去其職務或辦理退休、資遣。法官違反前項規定者，不得登記為公職人員候選人。」
3. 司法院1997（民86）年1月「法官法草案稿」第5條：「法官於任職期間不得參加任何政黨，任職前已參加者，應退出政黨。法官參與各項公職人員選舉，應於各該公職人員任期或規定之日屆滿前一年，辭去其職務或依法退休、資遣。法官違反前項規定者，不得登記為公職人員選舉候選人。」
依上所述，雖然司法院在1995（民84）年8月22日所訂頒的《法官守則》第5條，已限制「法官參加任何政黨或其他政治團體之活動」，不過「禁止法官加入政黨，任職前已參加者應退出政黨」的想法，是到了1997（民86）年1月間的法官法草案才確立的基本方向，《法官法》在完成立法後，法官於任職期間不得參加政黨、政治團體及其活動，任職前已參加政黨、政治團體者，應退出之，逐成定局。雖然之前有學者認為法官參加政黨，應受憲法上結社自由的保障（註二十二），許多國家也未限制法官參加政黨，然而由我國過去數十年的經驗，法官參加政黨，顯然對於人民司法公信力有非常不利影響，是以限制法官參加政黨，係為增進「人民對司法信心」的公共利益所必要。依《憲法》第23條規定，如為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，即得以法律限制憲法所「列舉之自由權利」，由是觀之，限制法官參加政黨，應無違憲之虞。
司法院為落實《法官法》第15條第1項規定，即於本規定生效之前，函請各法院轉知「法官（含公務員懲戒委員會委員、各法院法官）及優遇委員、法官，如於法官法第15絛施行前已加入政黨、政治團體者，應於101年7月6日前退出之，或依附表格式填妥相關資料於101年2月底前送本院，俾憑辦理退出事宜」，其理由為：「一、依100年7月6日制定公布之法官法第15絛第1項規定：『法官於任職期間不得參加政黨、政治團體及其活動，任職前已參加政黨、政治團體者，應退出之。』第103條規定:『本法除第5章法官評鑑自公布後半年施行、第78條自公布後3年6個月施行外，自公布後1年施行。』準此，自101年7月6日法官法上開規定施行後，法官即不得參加政黨、政治團體及其活動。二、再依法官法施行細則草案第16條規定，本法施行前加入政黨、政治團體之法官，應自行退出之，或提出書面聲明，由司法院密送各該政黨、政治團體退出之。旨揭委員、法官及優遇委員、法官應於法官法第15絛施行前，自行向其所屬政黨、政治團體完成相關退出程序，或填妥檢附之『法官退出政黨（政治團體）聲明書』，同意由任職機關轉送本院以密件函送各該政黨、政治團體退出之，以落實法官法之規定。」（註二十三）嗣一、二、三審法官經提交司法院之退黨聲明共有458份，其中最高法院47份，最高行政法院11份，公務員懲戒委員會9份。台灣高等院及所屬分院合計131份，高等行政法院（含智慧財產法院）合計20份，地方法院合計240份（註二十四）。而上開調查之2012（民101）年2月間（即2011年間司法院統計處所統計之）前揭法院法官人數分別為：最高法院85人，最高行政法院22人，公務員懲戒委員會14人，台灣高等院及所屬分院合計405人，高等行政法院（含智慧財產法院）合計70人，地方法院合計1,318人（註二十五），是以聲明退出政黨人數與法官比例如下：
依以上數據顯示，三審以至一審法官提出退出聲明的人數比例，由三審的百分之50幾，降到二審的百分之30左右，再降至一審的不到百分之20數據而觀法官之前加入政黨的人數，是隨著法官年資愈淺而愈少。如以1995（民84）年間司法院已禁止法官加入政黨的時點來看，法官加入政黨的時間，絕大部分應該是求學時被學校教官鼓吹或勸誘加入者，而一、二十年前輿論即常呼籲法官退出政黨（註二十六），以此推論，法官有加入政黨者，應以1995（民84）年間之前即加入政黨者居多，以2012 （民101）年間聲明退出政黨的時間計算，聲明退出者顯然是服務15年以上的法官居多。此數據固不能斷言政黨在早年或在法官聲明退出政黨之前，對於司法有無影響力，但對於司法公信力一向不高的我國言，法官加入政黨，容易予人以法官的裁判可能會受政黨影響的印象，係屬不爭之事實，是以《法官法》此一要求法官不得參加政黨的立法，應有助於提昇人民對司法的信心。
數十年來，國人認為國民黨對司法具有潛在的影響力，跟以前法官有相當比率是國民黨黨員，不能說沒有關連，雖然1995（民84）年間經由《法官守則》已要求法官「不得參加任何政黨或其他政治團體之活動」，終究非法律明定。如今，《法官法》實施後，法官不僅不能參加政治活動，連加入政黨也不行。而且在《法官法》實施後，已有數百位法官聲明退出政黨，相信在此之後，國人應澈底摒除政黨可以影響法院裁判的刻板印象。
政黨固不能影響法院裁判，政治力同樣也應止步。過去偶有傳言，部分立法委員會企圖藉由審查司法預算之職權，向司法行政官員進行案件的關說（註二十七）。由今年年初爆發花蓮縣前縣長（亦係前立法委員）謝深山，為他人之刑事案件向花蓮高分院賴姓法官關說的事情而觀（註二十八），以上傳言，或非子虛。本件立法院王金平院長所提假處分案，即涉及其被最高檢察署（於2013年9月初）舉發，有為民進黨立法委員柯建銘被判無罪的刑事案件，向當時的法務部長曾勇夫、高等法院檢察署檢察長陳守煌關說，希望承辦的林秀濤檢察官不要提起上訴等情，檢察總長黃世銘召開記者會，指述相關的關說情節，而馬英九總統亦親上火線，痛陳此關說行為對我國民主法治的傷害，並說：「如果立法院長涉入司法關說、妨礙司法公正，將是民主政治非常嚴重的恥辱，足以擊毀國人對司法的信心。在這個關鍵時刻，全體臺灣人民必須選擇，我們要沉默以對、繼續容忍這樣的行為？還是要站出來勇敢地說：我們站在拒絕關說司法文化的一方？」（註二十九）雖然關係人王金平、柯建銘均否認有關說；曾勇夫及陳守煌亦均否認有轉而間接或直接向承辦的林檢察官關說；林檢察官更是強調只依法行事，並未接受關說；而媒體則普遍影射此為政治鬥爭，國民黨考紀會仍於9月11日做出撤銷立法院院長王金平黨籍的處分，進而涉及王金平是否喪失不分區立法委員及其立法院院長資格的重大爭議問題。王金平被撤銷黨籍是否合法，普通法院可否加以審查及其審查的範圍等，固仍有待司法程序進行審認，然而不論在過去（尤其在威權時期）國民黨事實上是否有影響司法裁判的能力，由最近被國民黨視為重大爭議的本件假處分案，在第一審即未獲得有利的裁定，而感到意外與失措；以及在第二審的抗告程序，亦經臺灣高等法院於9月30日以102年度抗字第1176號裁定（註三十），予以抗告駁回，而國民黨在得知上開裁定後，原表示將向最高法院提起抗告，嗣於10月5日以：「馬主席願意在不違背公平正義原則的情況下，儘速釐清是非，並兼顧政局安定。…在與各界人士研商後，今天決定不提出再抗告。」（註三十一）使得本件假處分的爭議，暫告落幕的事件始末而言，自當足以粉碎國民黨可以左右法院裁判的說法，從而「法院是國民黨開的」或者「法院是某某黨開的」的想法，確應送入歷史予以「塵封」了！
黨派或政治人物干涉司法，當然會破壞司法公信力，然而即使司法能超越黨派的干涉，也不代表人民對於司法必然有信心。有人說：「司法不僅要公正，而且要看起來公正」，因此如果司法予人以可能受到黨派或政治人物干涉的印象，即不可能讓司法看起來公正，是以《憲法》第80條規定：「法官須超出黨派以外，…不受任何干涉。」只是建立司法公信力的基本條件。司法公信力的提昇，有賴法官本於良知，「依據法律獨立審判」，然而如何檢驗法官是否本於良知，「依據法律獨立審判」？經常被人引用的著名奧地利法學家埃利希（Ehrlich）的一句話：「從長遠觀察的結果，除了法官的人格以外，正義是沒有任何保障的。」是有相當道理的。是以如何培養或形塑法官的人格，恐怕是司法改革不容輕忽的重點。換句話說，是人在運作體制，是人在解釋法律，是人，使制度有了生命。人，才是司法改革的根本（註三十二）。在《法官法》通過後，具有法規範效力的《法官倫理規範》也隨之依法訂定公布，雖然有人認為倫理問題，是無法用說的方式來實現，沒有訂定的必要（註三十三），但如沒有客觀的準繩，又如何能判定或檢驗法官行為的正當性？或判定其是否符合一般人的期待？我相信提昇司法公信力沒有萬靈丹，但如果法官能努力實踐倫理規範的各項要求，少有被自律、評鑑、彈劾或懲戒的事件發生，假以時日，應該是會有些成績的。