十年司改行路難，誰可秉燭夜話？ —方法與態度一司法改革的成敗關鍵

黃國昌

臨重大危機或民間社會強烈要求改革的呼聲時，最慣於使用的解決策略就是召開國是會議模式的大規模集會，廣邀在野反對勢力、學者、素孚衆望的社會賢達人士、以及公益團體等足以反映社會各階層意見的代表出席，經過數天的會議之後，透過一定決議機制達成若干會議結論，接下來行禮如儀地提出會議報告書呈交給執政當局，然後閉幕解散。接下來，對於會議結論的政策研擬、法案制定、成效考核就回歸到政府原有建制中進行。
這樣的會議在正面意義上是諮誠善道，將社會上各個層面的興革意見納入政府施政規劃，以追求改革目標；不過，在另一方面，由執政者的立場考量，也不無化解反對力量，為政府施政背書的意味。上個世紀八◦年代末期，為了加速民主改革進程所召開的「國是會議」、九◦年代中期達成凍省決議的「國家發展會議」、第一次政黨輪替後，為因應經濟局勢急速惡化所召開的歷次「經濟發展諮詢委員會」，可謂均屬上述思維下的產物。

政府招安味濃厚，人民失去主導權

1999年7月6日、7日、8日，在當時李登輝總統之指示下，由司法院所籌辦的「全國司法改革會議」，也屬此種「國是會議模式」的再複製。該次會議經過縝密的幕僚作業後，廣邀涵蓋院、部、審、檢、辯、學界、民間團體、社會賢達等125位各界人士就當時司法改革亟需面對的各項議題進行深入研討，在3天的會議之後一共獲致32項結論。32項結論代表了32種決定施行的新措施、新制度，這些決議採行的改革方案，其所希冀達成的目標，不外乎改善裁判品質、提昇人民對司法的信賴以及強化人權之保障。單就上述目標而言，的確涵蓋了司法改革運動多年來的關切與訴求。然而，在會議落幕後，會議結論所欲採行之新措施，是否果已真正施行？施行之後是否能在實務上具體落實？最重要的是，所實施的制度或政策是否能夠達成改革的目標與理想？種種問題，其實均有待於時間的檢驗。

如今經過了 10年的漫長歲月，回頭來檢視司法改革會議的成果，我們會發現，當初會議所決議要施行的新措施或制度的修正，固然有按部就班落實的例如：法律扶助相關法規的制定及法律扶助基金會的成立、台灣高雄少年法院的設置等；也有進度落後且爭議不休的，例如刑事訴訟的第二審制度改革；亦有業已施行，但成效卻見仁見智，莫衷一是的，例如在刑事訴訟改革中採行之交互詰問制度以及第一審合議審判制度；尤有甚者，更有在試行之後，卻悄然廢止者，例如民事事件兩造當事人合意選定法官審理的制度；還有更多的是，完全在原地踏步者，例如釋字 530號所揭橥的司法院審判機關化、法官評鑑制度的建立、司法人員的退場機制等等。

回首10年，就全國司法改革會議所要達成的目標而言，與10年前的情形相較，我們必須肯認在許多層面上，的確有相當幅度之進步。然而，在另一方面，仍有相當多的改革計劃，處於原地踏步、不知所終之狀態，而亦有不少的制度改革，雖然完成了法規範層面的法律修正，但是其在實務上具體落實的程度以及施行後的實際成效如何，並未見有系統而持續地評估與檢討。
之所以產生這樣的現象，究其原因，恐怕與這種「國是會議」模式的改革取徑脫不了關係。如前所述，政府廣招社會各界召開會議，目的不外乎希望形成改革的共識，但也有消除社會壓力的外部效果。會議一旦宣布閉幕，改革進程的主導權就掌握在政府手上，而社會上期待司法改革的壓力也會暫時妤解，加上會議中所提出的數十個議案，每個議案的核心價値、制度配套、社會條件都不盡相同，真正要落實難免有方枘圓鑿，格格不入，或者橋逾淮為枳的問題。當這樣的情況出現，而掌權者亦未持續地努力推動，改革的步伐緩慢下來、甚至退卻也就在情理之中了。

國是會議領導改革的兩大缺失

如果再集中一點來看問題的核心所在，我們可以將「全國司法改革會議」進一步界定為「國是會議結論一原政府建制執行」的改革模式，這樣的模式會衍生出兩個層面的主要缺陷，進而陷入改革步伐停滯不前、成效不彰的困境：
缺乏霣證研究

首先，以凝聚共識為目的之集會，會期通常不會超過一星期，多數都在兩天左右，會議一旦召開，就要把握時間啓動共識凝聚的決策機制，以確保會議結論能順利產出。因而，真正司改藍圖的議案都有賴與會各界人士的提供，所以會出現所謂「司法院版」、「民間司改會版」、「律師公會版」等提案，再經由預備會議所決定的議事規則來進行會議。正式開會前的籌備會議都集中力量於行政事務以及會議進行程序的安排。

而不論是政府機關、社會團體或甚至是出席個人的提案，就提案者而言，固然必定是竭盡心力提供經驗所得及理想藍圖；然而，司法制度究竟是社會制度的一環，而不僅是理論的產物，特定的改革提案是否具有可行性、是否能達成改革的目標，事實上需要以對問題現狀的切實掌握以及豐厚的理論性、實證性研究作為基礎。此等取向於政策形塑目的之實證考察與制度研議，實非短期間内所能完成。在短時間内決定
召開會議，並在一次性的會議中立即達成決議的決策模式，實難期待各項改革決議的具體内容與相互配套，果真完善可行。

司法院執行改革困難重重

其次，或許更為重要的是，會議各項結論的具體執行與成效評估檢討。當會議結論產出之後，主要的執行與推動就落在司法院頭上。當然，司法院作為國家最高司法機關，推動司法改革自然責無旁貸；然而，改革工作經緯萬端，涉及行政、立法、考試、監察各院權責部分亦所在多有，僅僅司法院以一院之力執行司法改革會議結論，其他各院或默不關心、甚或掣肘阻礙，加以内部不無反對意見，司法院難免會有孤掌難鳴、鞭長莫及之慨。此外，執政當局若無足夠的視野，認為司法改革不像政治改革或經濟改革如此立竿見影，而不認真嚴肅以待，如此一來，沒有政府全體資源作為後盾的司法院要進行改革，有時候巧婦也難為無米之炊。
日本的司法改革研究

他山之石可以攻錯，我們不妨借鑑鄰國經驗，觀察他國是以如何的方法與態度推動司法改革。日本在上個世紀八◦年代末期起，結束了長期的經濟高速發展，在泡沬經濟破滅後，面臨了一連串的危機與挑戰。日本政府在全面改造日本的變革壓力下，繼針對政治行政與經濟結構進行改造之後，展開了涉及司法制度全面革新的司法改革運動。

1999年7月，日本政府在内閣之下設置了涵蓋廣泛社會參與的「司法制度改革審議會」，該審議會經過63次的會議討論，於整整2年之後的2001年6月12 日，提出了《司法制度改革審議會意見書》。此意見書不但整合了歷次司法制度改革之建議與主張，也容納了社會各界的意見。

此外，該審議會也仿照明治維新時期，派遣大臣赴海外先進國家之往例，派員前往美、英、德、法等國從事司法制度實情考察。該意見書一方面確立了新
世紀日本司法制度改革的三大目標，另一方面亦就各項相關制度之改革與推動，劃定了具體地措施與步

驟。

在「司法制度改革審議會」提出《司法制度改革審議會意見書》之後，日本政府於内閣之下設立「司法制度改革推進本部」，由當時的首相小泉純一郎擔任本部長，並由内閣官房長官及法務大臣擔任副本部長，本部成員含括了總務大臣、内務大臣、文部科學大臣、後生勞動大臣甚至國土交通大臣、環境大臣等，幾乎囊括了所有内閣官員。這在世界各國的司法改革組織中可算是獨樹一幟，極為罕見。

同時，為了執行司法改革的實際工作，日本政府又在「司法制度改革推進本部」下設立「司法制度改革推進本部事務局」，承首相之命令，負責實際推動司法改革的任務。事務局下更設立了司法程序檢討會、刑事檢討會、ADR檢討會、智慧財產訴訟檢討會、勞動檢討會、等十餘個檢討會，對各項議題進行研究檢討並提出進一步的具體興革意見（註1)。日本於上個世紀初發動的司法改革就在這樣的組織架構下綱舉目張，步步落實。

日本進行司法改革的時程與我國相近，多年來所獲致的成果，孰優孰劣自然可受公評，而且兩國憲政體制殊異，國情也不同，制度設計上當然不能強加比附。然而，日本的作法剛好對於我國司法改革進行模式所產生的兩大缺陷，提供了極好的啓發與借鏡。
値得借鏡之處

首先，日本透過設立跨部會組織體的方式持續而專責地規劃司法改革藍圖，一方面廣納各方改革意見，一方面進行長期的、詳盡的調查、考察與研究，「司法制度改革審議會」成立之後，經過幾乎整整2 年的時間才提出正式的《司法制度改革審議會意見書》，其規劃之縝密慎重、研究之廣泛深入，實堪令我們深思再三。

其次，在《司法制度改革審議會意見書》提出
後，為了落實推動司法改革，日本政府設立一個「司法制度改革推進本部」，將大部分的内閣閣員皆列入該推進本部，並由首相擔任本部長，藉由這樣的組織模式來宣示政府對於司法改革的重視與決心，這樣的態度正是推進司法改革時最堅強的後盾。另外，在推動司改措施落實的同時，依各種不同主題來設立不同的檢討會，不但可以追蹤考核實施的成效，還可以作為制度措施修正的參考。
這樣透過跨部會組織體專責而持續地推進改革並時時評估、檢討修正，應該就是日本司法改革能有所成的主要關鍵。反觀台灣，在1999年全國司法改革會議落幕之後，雖然當時中央研究院前院長李遠哲先生曾建議，應建立具有跨院協商機制而且有學界及民間代表參與的「司法改革推動小組」，推動會議結論，並在兩三年後另行召開「全國司法改革檢討會議」，展現司法改革的具體成果，然而最後卻無疾而終。導致在經過10年以後，當初全國司法改革會議所決議採行的種種改革措施，幾乎成為一段歷史的回憶，而非持續性的檢討、評估對象。
司法改革之路如何走下去

往者已矣，來者可追。當下重要的問題是：台灣的司法改革之路應該如何走下去呢？其實，我們現今擁有10年前全國司法改革會議社會各界難得一致達成的共識；也具有10年來，落實共識所得到不論困難或順利的具體經驗。有鑑於司法改革事項牽涉不僅止於司法院之職權，尚牽連行政、立法、考試、等部門，政府當局應認真思考，制訂類似日本「司法制度改革審議會設置法」，提供一個跨院際司法改革委員會的法制基礎。同時，該組織可考慮由總統以國家元首的高度擔任總召集人，除了體制内跨院際的代表之外，更應廣納社會賢達代表，共同組成。

該委員會的首要任務是在組織下依司法改革各項議題分設研究小組，一方面透過全國性的實證調查來檢討過往措施的成效、並提供新制度研擬上所需要之社會資訊，一方面比較各國司法改革之模式與法制提供參考。除了各小組縱向的研究調查，最重要的還有各議題小組之間橫向的整合，務必在之後所提供的司
法改革藍圖是一個中心價値一貫、各制度措施相輔相成、整套式的解決方案。

司法改革，新政府沒有卸責餘地丨

當這樣一個新階段的司改藍圖出現之後，是否有需要比照日本設立一個機構直接負責落實，則是另一個必須仔細考慮的問題。筆者認為，原先設立的「跨院際司法改革委員會」本身就是橫向聯繫的組織，向外聯繫社會各界、向内協調各院部會，我國在行政院下設的「經濟建設委員會」執行模式就是很好的範例，「跨院際司法改革委員會」要以總統為召集人其作用也就在此，以國家元首擔綱召集，各院部會協調整合上自然不敢怠惰，也代表政府全體作為司法改革後盾的態度與用意。在跨院際委員會的高度之下，一方面監督各單位的落實與執行的進度，另一方面，原先各議題的研究小組也順勢將執行任務轉型為成效追蹤，並將追蹤成果反饋到制度修正建議上，讓司法改革像源頭活水般，擁有正向不斷自我修正的力量。
從總統大選的競選政見到就職後的國政規劃當中，司法改革一直是就任滿一週年的馬總統所不斷宣示的施政重點，而且去年包括立法院改選與總統選舉的兩次大獲全勝，已經讓馬英九總統所領導的新政府一次囊括行政與立法兩權，擁有在野黨難以抗衡的政治實力。對於司法改革，新政府沒有任何可以消極應付或推托卸責的空間。接下來，新政府是否能夠以周詳穩健的方法與積極的態度來落實其對司法改革的承諾，全國人民都在拭目以待丨j

(編按：關於全國司改會議10年來的改變，在實證研究上呈現了各種不同的樣態，我們將於下期司法改革雜誌陸續發表。）